⑤선거운동과 선거범죄의 경계

<편집자 주> 6월 3일, 제9회 전국동시지방선거가 열린다. 코트워치는 선거에 앞서 2020년부터 2026년 사이 선거범죄로 재판에 넘겨진 당선자 268명의 판결을 수집해 분석했다. 유·무죄 판단과 양형이 어떻게 이뤄졌는지, 현행 공직선거법과 법원 판결에 어떤 한계가 있는지 살펴본다.

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당선되거나, 되게 하거나, 당선되지 못하게 하기 위한 행위.

공직선거법은 선거운동을 이렇게 정의한다.

그리고 선거운동 방법과 기간 등을 엄격하고 복잡하게 규제한다. “금지를 원칙으로 삼는 위헌적인 구조로 설계되어 있는 것”이라는 지적이 나올 정도다.¹

당선자들은 선거와 관련한 다양한 말과 행동으로 재판에 넘겨졌다.

공식 선거운동 기간 이전에 ‘법이 허용하지 않는 방법’으로 선거운동을 해서, ‘법이 허용하지 않는 방법’으로 문자메시지나 명함, 투표지 모형 인쇄물 등을 돌려서, ‘법이 허용하지 않는 방법’으로 호별(戶別) 방문을 하거나 확성장치를 들고 지지를 호소해서 유죄 선고를 받았다.

이와 같은 규제는 정치적 표현의 자유를 제한하기 때문에 헌법에 어긋난다는 문제 제기도 이어져 왔다.

헌법재판소는 자유를 원칙으로, 금지를 예외로 해야 한다고 선언하며, 공직선거법 조항이 ‘헌법에 합치하지 않는다’는 결정을 여럿 내렸고, 국회는 이에 따라 법을 개정했다.

실제로 공직선거법은 “위헌 결정이 가장 빈번히 일어나고, 이에 따른 개정도 가장 빈번히 이루어지는 법률 중 하나”로 평가된다.²

코트워치는 최근 공직선거법 개정 흐름과 선거운동 때문에 기소된 당선자 판결을 살펴봤다.

첫 번째 당선자는 오태원 부산 북구청장이다. 오태원 북구청장은 1심에서 ‘당선무효형’(벌금 150만 원)을 선고받았으나, 위반한 법 조항이 위헌인지 아닌지 판단받게 되면서 재판이 멈췄다.

탈법방법 문서 배부죄

오태원 부산 북구청장은 후보자나 예비후보자가 되기 전에 문자메시지를 돌려서 재판에 넘겨졌다.³

1심 재판부는 2023년 5월 ‘벌금 150만 원’을 선고했지만, 항소심에서 재판이 중단됐다. 항소심 재판부가 오태원 구청장의 위헌법률심판제청 신청을 받아들였기 때문이다.

재판부 제청에 따라, 헌법재판소가 공직선거법 제93조 등의 위헌 여부를 심리 중이다.

공직선거법 제93조는 ‘법이 허용하지 않는 방법’으로 ‘선거에 영향을 미치게 하기 위한’ 문서 배부를 금지한다. 법은 후보자 또는 예비후보자만 ‘자동 동보통신’⁴으로 문자메시지를 보내게 허용하는데, 오태원 구청장은 이를 어긴 혐의를 받는다.

(법원은 문자메시지를 대량 전송하는 행위를 대체로 ‘문서 배부’로 해석한다.)

코트워치 조사 결과, ‘법이 허용하지 않는 방법’으로 문자메시지를 보내서 재판을 받은 당선자는 오 구청장 외에 5명 더 있었다. 이들은 모두 유죄판결이 확정됐다. 김남기 전 전북 장수군의원은 당선이 무효가 됐고, 최창용 전 충남도의원은 의원직을 잃었다.⁵

(표) 탈법방법 문서 배부 혐의를 받은 당선자들(문자메시지)

오태원 구청장은 본인이 아니라 당시 운영하던 회사 직원이 ‘100억 상당 아파트 기부’ 관련 보도 링크, 출판기념회 소식 등이 담긴 문자메시지를 보냈다. 오 구청장은 직원에게 문자메시지 발송을 지시하지 않았고, 문자메시지 발송이 선거에 영향을 미치기 위한 것이 아니라고 주장했지만, 1심 재판부는 받아들이지 않았다.

박수영 국민의힘 의원은 2024년 10월 부산 금정구청장 보궐선거를 앞두고, 김관용 나주시의원과 서창수 의왕시의원은 2024년 4월 국회의원 총선거 경선을 앞두고 문자메시지를 보냈다. 본인이 당선된 선거와 관련이 없더라도 공직선거법 위반으로 ‘벌금 100만 원’ 이상을 받으면 직을 잃는다.

오 구청장의 항소심 재판부는 “(문서 배부를 금지·처벌하는 조항이) 위헌이라고 의심할 만한 상당한 사유가 있다”고 판단했다. 해당 조항이 기본권인 정치적 표현의 자유를 광범위하게 제한한다는 취지다.

재판부는 위헌심판제청 결정문에 헌법재판소의 지난 판단 내용을 인용했다.

“정치적 표현에 대하여는 ‘자유를 원칙으로, 금지를 예외로’ 하여야 하고, ‘금지를 원칙으로, 허용을 예외로’ 해서는 안 된다는 점은 자명하다.”⁶

재판부는 현수막 등 다른 시설물과 비교할 때 문서는 경제력 차이로 인한 선거 기회 불균형 문제가 크지 않다는 점 등도 근거로 들었다.

(표) 탈법방법 문서 배부 혐의를 받은 당선자들(종이 문서)

윤준병 더불어민주당 의원은 2020년 1월 교회 건물 출입구 앞에서 명함 약 50장을 배부한 혐의도 받았다(의원은 인사, 수행비서가 배부). 그런데 재판 도중, 종교시설 ‘옥외’에서는 예비후보자가 명함을 주며 지지를 호소할 수 있도록 공직선거법이 개정되면서 면소판결을 받았다.

탈법방법 인쇄물 배부·살포죄

오태원 구청장의 항소심 재판부는 헌법재판소의 앞선 ‘헌법불합치’ 결정을 언급했다.

현행 공직선거법 제93조 원문을 보자.

제93조 ①누구든지 선거일 전 120일⁷부터 선거일까지 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 이 법의 규정에 의하지 아니하고는 정당 또는 후보자를 지지·추천하거나 반대하는 내용이 포함되어 있거나 정당의 명칭 또는 후보자의 성명을 나타내는 광고, 인사장, 벽보, 사진, 문서·도화, 인쇄물이나 녹음·녹화테이프 그 밖에 이와 유사한 것을 배부·첩부·살포·상영 또는 게시할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 그러하지 아니하다. (…)”

오 구청장 혐의는 ‘문서 배부’에 해당한다.

‘문서 배부’를 직접 판단한 건 아니지만, 헌법재판소는 이와 비슷한 문서 게시 부분⁸과 인쇄물 배부·게시 부분⁹, 인쇄물 살포 부분¹⁰이 헌법에 어긋난다는 결정을 내린 바 있다.

헌법재판소는 해당 부분이 정치적 표현을 ①장기간 ②포괄적으로 제한한다는 점을 지적했다.

하지만 이에 따른 법 개정은 단편적 수준에 그쳤다.

2023년 8월 국회는 법 조항의 금지 기간만 ‘선거일 전 180일’에서 ‘120일’로 단축했다. 포괄적 제한 문제는 다루지 않고, 기간만 단축하도록 법을 개정해 “헌법재판소 결정의 의미를 축소했다.”¹¹

그 결과, 법 개정 이후 인쇄물 배부·살포 혐의로 재판에 넘겨진 당선자들도 그대로 유죄, 형사처벌을 받았다.

(표) 탈법방법 인쇄물 배부·살포 혐의를 받은 당선자들

김정숙 전 경남 함안군의원은 ‘인쇄물 배부’뿐만 아니라, ‘호별(戶別) 방문’도 유죄로 인정됐다.

선거운동기간 위반죄

반면, 재판 중에 공직선거법이 바뀌면서 형사처벌을 받지 않게 된 당선자들도 있다.

2020년 12월 국회는 말로 하는 선거운동 등을 상시 허용하도록 법을 개정했다. 개정 이전에는 공식 선거운동 기간에만 허용됐다.

제59조 선거운동은 선거기간개시일부터 선거일 전일까지 한하여 할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우는 그러하지 아니하다. (…)

국회는 “다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우”에 ‘말로 하는 선거운동’ 등을 추가했다.¹²

4. 선거일이 아닌 때에 전화¹³를 이용하거나 말¹⁴로 선거운동을 하는 경우

2020년 4월 국회의원 총선거와 관련해, ‘말로 하는 사전선거운동’을 한 혐의로 재판에 넘겨진 당선자들은 1심 또는 항소심에서 면소판결을 받았다.

이들이 받은 면소판결은 공직선거법이 바뀌어 이들의 사전선거운동이 더 이상 ‘선거범죄’가 아니게 되었기 때문에 형사처벌할 수 없다는 의미다.

이후 헌법재판소도 말로 하는 선거운동을 금지·처벌하는 조항에 대해 ‘위헌’ 결정을 내린다.¹⁵

국회가 법을 개정하고 1년 여가 흐른 뒤다.

헌법재판소는 ‘돈이 들지 않는’ 개별적으로 대면해 말로 지지를 호소하는 선거운동까지 금지하고 처벌하는 건 정치적 표현의 자유를 과도하게 침해한다고 판단했다.

국회가 바꾸고 헌법재판소가 완성한, 말로 하는 선거운동의 상시 허용은 선거운동 자유를 보장하는 법으로서의 성격이 강화되었음을 보여주는¹⁶ 하나의 지표가 됐다.

(표) 말(전화)로 하는 사전선거운동 면소 판결을 받은 당선자들

2020년 국회의원 총선거 당시 공식 선거운동 기간은 4월 2일부터 4월 14일까지였다. 아래 당선자들은 선거운동 기간 이전에 말(전화)로 선거운동을 한 혐의로 기소됐으나, 면소판결을 받았다.

(2026 선거범죄 리포트 시리즈는 ‘KINN 탐사보도 기획안 공모전’ 선정작으로, 뉴스타파함께재단 지원을 받아 제작했습니다.)

취재:
김주형 기자 jhy@c-watch.org
최윤정 기자 yoon@c-watch.org

카피 에디팅: 조연우

1. 성중탁, 「현행 공직선거법상 선거운동의 자유제한 문제와 그 개선방안」, 『선거연구』 제16호, 2022. ↩︎
2. 장지원, 「공직선거법 제59조 선거운동기간 규정의 개정 경과의 특징과 시사점」, 『선거연구』 제20호, 2024. ↩︎
3. 오태원 부산 북구청장은 재산신고와 관련된 ‘허위사실 공표’ 혐의도 받는다. 관련해서는 기사 2편 참고(링크). ↩︎
4. 동시 수신대상자가 20명을 초과하거나, 그 대상자가 20명 이하인 경우에도 프로그램을 이용하여 수신자를 자동으로 선택하여 전송하는 방식을 말한다(공직선거법). ↩︎
5. 최창용 전 충남도의원은 2022년 지방선거 당시 충남도의원 후보자로 등록하기 이전에 당진시장 예비후보자로 등록했다. 문제가 된 문자메시지는 최창용 전 도의원이 당선된 도의원 선거가 아니라 시장 선거와 직접 관련이 있기 때문에 ‘당선무효’가 아니라 ‘의원직 상실’로 처리됐다. ↩︎
6. 헌법재판소 2021. 12. 23. 선고 2018헌바152 전원재판부 결정 등. ↩︎
7. 오태원 부산 북구청장이 재판에 넘겨진 시점은 국회가 공직선거법을 개정하기 이전으로, ‘선거일 전 120일’이 아니라, ‘180일’이었다. 법 조항의 나머지 내용은 동일하다. ↩︎
8. 헌법재판소 2022. 7. 21. 선고 2018헌바357 전원재판부 결정 등. ↩︎
9. 헌법재판소 2022. 7. 21. 선고 2017헌바100 전원재판부 결정 등. ↩︎
10. 헌법재판소 2023. 3. 23. 선고 2023헌가4 전원재판부 결정. ↩︎
11. 김수연, 「선거운동에 관한 국회 입법의 평가와 과제」, 『국가법연구』 제20집 제2호, 2024. ↩︎
12. 2020년 12월 개정 당시 국회는 단서 조항 4호와 5호를 신설했다. 본문에 쓰지 않은 5호는 “후보자가 되려는 사람이 선거일 전 180일(대통령선거의 경우 선거일 전 240일을 말한다)부터 해당 선거의 예비후보자등록신청 전까지 제60조의3 제1항 제2호의 방법으로 자신의 명함을 직접 주는 경우”다. ↩︎
13. 송·수화자 간 직접 통화하는 방식에 한정하며, 컴퓨터를 이용한 자동 송신장치를 설치한 전화는 제외한다(공직선거법). ↩︎
14. 확성장치를 사용하거나 옥외집회에서 다중을 대상으로 하는 경우를 제외한다(공직선거법). ↩︎
15. 헌법재판소, 2022. 2. 24. 선고 2018헌바146 전원재판부 결정. ↩︎
16. 장지원, 앞의 연구. ↩︎