①허위사실 공표: 발언 유·무죄를 가르는 선

<편집자 주> 6월 3일, 제9회 전국동시지방선거가 열린다. 코트워치는 선거에 앞서 2020년부터 2026년 사이 선거범죄로 재판에 넘겨진 당선자 268명의 판결을 수집해 분석했다. 유·무죄 판단과 양형이 어떻게 이뤄졌는지, 현행 공직선거법과 법원 판결에 어떤 한계가 있는지 살펴본다.

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2022년 제20대 대통령선거 당선자, 윤석열은 내란 관련 사건 이외에 공직선거법 위반 혐의로도 기소돼 현재 1심 재판 중이다.¹

같은 선거의 낙선자인 이재명도 공직선거법 위반 혐의로 재판을 받았다. 지난해 대법원이 제21대 대통령선거를 앞두고 매우 이례적인 속도로 파기환송하면서 비판이 거셌던 그 사건이다.

적용 혐의는 동일하다. 대통령선거에서 당선되기 위해 행위에 대한 허위사실을 공표했다는 것.

현행 공직선거법에 따르면, 당선과 낙선 목적의 ‘허위사실 공표’를 처벌할 수 있다.

이때 몇 가지 조건이 필요한데, 일단 허위사실이어야 한다. 동어반복 같지만 ①공표한 내용이 주관적인 의견이나 주장이 아닌 사실이고 ②명백한 허위라는 점이 먼저 인정돼야 한다. 여기서 ‘사실’은 (의견이나 주장과 달리) 허위인지 아닌지 객관적으로 판단할 수 있는 대상을 의미한다.

간단해 보이지만, 길게 이어지는 발언 일부를 떼 내어 그 의미나 취지가 무엇인지, ‘허위사실’에 해당하는지 등을 판단하는 일은 그리 간단하지 않다. 이번 기사에서는 ‘발언’의 유·무죄를 가른 법원 판단을 살펴본다.

대법관 이흥구, 오경미의 반대의견

2025년 5월 1일 이재명에 대한 대법원의 ‘유죄 취지’ 파기환송 판결은 코트워치가 분석 대상으로 삼은 ‘당선자’ 판례에 포함되지 않는다. 낙선자 판례이기 때문이다. 하지만 허위사실 공표 판단 관련 중요한 맥락을 보여주기에 내용을 짚어보고자 한다.

어떤 표현이 허위사실에 해당하는지 판단하려면, 표현의 의미를 먼저 해석하고 확정해야 한다.

문제가 된 발언은 ‘골프 발언’과 ‘백현동 발언’ 두 가지다.

대법원 다수의견은 각 발언을 하나의 의미로 확정했다. 발언이 “다의적으로 해석되지 않는다”고 봤다. 반면, 반대의견은 다수의견과 ‘다른’ 해석도 가능하다고 지적한다. 발언을 어떻게 해석하느냐에 따라, 사실인지 의견인지, 허위인지 아닌지가 바뀐다. 다수의견 해석을 따라가면, 두 발언은 ‘허위사실’을 드러낸 것이 된다.

‘골프 발언’과 ‘백현동 발언’(클릭해서 보기)

①골프 발언

“그리고 국민의힘에서 4명 사진을 찍어가지고 마치 제가 골프를 친 것처럼 사진을 공개했던데, 제가 확인을 해 보니까 전체 우리 일행 단체 사진 중의 일부를 떼 내 가지고 이렇게 보여줬더군요. 조작한 거지요.”(2021년 12월 채널A 토크콘서트 답변)

다수의견 해석: (국민의힘이) 마치 피고인이 골프를 친 것처럼 조작한 것이다. 피고인이 김문기(전 성남도시개발공사 처장)와 함께 간 해외출장 기간 중에 김문기와 골프를 치지 않았다.

→ 골프를 쳤기 때문에 ‘허위사실’이 된다.

반대의견 해석: ‘국민의힘에서 공개한 사진이 조작되었다’가 더 충실한 해석이다.

→ 공개된 사진은 원본이 아닌 일부를 오린 것이기 때문에 ‘조작된 것’으로 볼 여지도 있다.

②백현동 발언

“전혀 사실이 아닙니다. 그것은 국토부가 요청해서 한 일이고 공공기관이전특별법(현 ‘혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법’)에 따라서 저희가 응할 수밖에 없는 그런 상황입니다. 좀 자세히 설명드려도 될까요?”

“지금 이 식품연구원은 당시 공공기관 이전 5개 대상지 중 하나였습니다. 당시에 정부 방침은 뭐였느냐 하면 똑같습니다. ‘이것을 민간에 매각해서 민간이 주상복합을 지어서 분양사업을 할 수 있게 해주자’가 당시 정부 입장이었고 저희한테도 공문이 왔습니다. 앞으로 5개 공공기관 부지에 대해서는 정부가 요청하면 다 바꿔줘라, 주상복합을 지을 수 있도록 (…)

그런데 국토부에서 저희한테 다시 이런 식으로 압박이 왔는데 공공기관이전특별법에 보면 43조 6항이 있다. 국토부장관이 도시관리계획 이것 변경을 요구하면 지방자치단체장은 반영해야 된다. 의무조항을 만들어놨습니다. 이것을 가지고 만약에 안 해주면 직무유기 이런 것을 문제 삼겠다고 협박을 해서 제가 그때 낸 아이디어가 뭐냐 하면 반영은 해주는데 다 해주라는 말은 없으니까 조금만 반영해 주겠다, 이렇게 다시 기자회견을 해서 (…)

나머지 백현 이 부분은 그냥 아파트 분양하겠다고 해서 저희가 ‘해주지 마라’라고 버티다가 결국 다시 또 국토부가 식품연구원에 대해서만 별도의 공문을 보냈습니다. (…) 용도를 바꿔준 것은 국토부의 법률에 의한 요구에 따라 어쩔 수 없이 한 것이고.”(2021년 10월 국정감사 답변)

다수의견 해석: ①국토부의 혁신도시법상 의무조항에 근거한 용도지역 변경 요구를 받고 불가피하게 성남시장인 피고인의 방침과 달리 백현동 부지 용도지역을 녹지지역에서 준주거지역으로 변경했다. ②그 과정에서 피고인이나 관련 업무를 담당한 성남시 공무원들이 국토부 공무원들로부터 의무조항에 근거하여 용도 변경을 해 주지 않을 경우 직무유기를 문제 삼겠다는 협박까지 받았다.

→ 증거에 의해 증명이 가능한 ‘사실 공표’에 해당한다. 성남시에 대한 국토부 압박이나 협박은 없었으므로 ‘허위’.

반대의견 해석: ‘백현동 부지 용도지역 변경은 국토부의 압박 또는 법률상 요구에 의해 어쩔 수 없이 이루어진 것이므로, 특혜 의혹은 사실이 아니다’의 의미로도 충분히 해석할 수 있다. 국토부의 계속된 요구를 접하면서 국토부의 용도지역 변경 요구를 법률에 근거한 요구로 이해하여 불가피하게 또는 어쩔 수 없이 따를 수밖에 없었다는 자신의 입장을 설명한 것.

→ 전체적으로 ‘의견 표명’에 해당한다. 어쩔 수 없이 용도지역 변경을 했으므로 ‘백현동 부지 용도지역 변경 관련 특혜 의혹’은 사실이 아니라는 자신의 입장 또는 의견을 표명한 것.

반대의견은 ‘정치적 표현의 자유를 최대한 보장해 온’ 대법원의 방향성과 다수의견이 배치된다고 했다.

“선거 공정을 강조하여 규제를 강화하기보다는 선거운동의 자유와 공적·정치적 관심사에 대한 정치적 표현의 자유를 최대한 보장하여 온 방향성에도 어긋나는 것이어서 찬동할 수 없다.”

“특히 최근에는 허위사실공표죄와 관련하여 처벌의 위험에 위축되지 않고 정치적 표현의 자유를 행사할 수 있는 자유롭고 중립적인 공간을 넓힐 필요성이 있다는 인식 아래 그 성립 범위를 제한하고 축소하는 법리를 일관되게 선언하여 왔다.”

(대법원 2025. 5. 1. 선고 2025도4697 전원합의체 판결 대법관 이흥구, 대법관 오경미의 반대의견)

반대의견은 위 대목에서 대법원 판결 세 가지를 제시하는데, 그중 하나가 이학수 정읍시장 사건이다.

공약을 비판·검증하는 표현

2024년 10월 31일, 이학수 정읍시장에 대한 판결이 극적으로 뒤집힌다. 대법원은 ‘무죄 취지’로 광주고등법원(전주재판부)에 사건을 돌려보냈다. 앞서 1심과 항소심 재판부는 ‘벌금 1000만 원’을 선고했다. 시장 당선이 무효가 되는 형량이다.

이학수 시장의 당선무효를 막은 대법원 판결도 표현의 의미를 어떻게 해석하느냐와 관련돼 있다.

이학수 시장은 2022년 지방선거 당시 상대 후보를 낙선시키기 위해 허위사실을 공표한 혐의로 재판에 넘겨졌다. 선거 당시로 돌아가 보자. 토론에 나선 이학수 후보가 김민영 후보에게 물었다.

이학수 후보: 후보님. 구절초 국가정원 가야 되는 게 맞습니까?

김민영 후보는 정읍 구절초테마공원을 국가정원으로 만들겠다고 공약한 상태였다.

이학수 후보: 제가 왜 이런 말씀을 드리냐면, 저한테 제보가 들어왔어요. ①우리 후보님께서 2001년 산림조합에 취임한 이후에 구절초공원 인근에 자그만치 16만 7000평방미터 땅을 샀다, 이렇게 제보가 들어와서 이걸 좀 가져왔어요. 보일랑가 모르겠는데 한 번 보세요. 이 넓은 땅에 이게 거진 다 후보님 땅이거든요.

그런데 더 웃긴 건 뭐냐면요. ②군데군데 이렇게 알박기가 있어요. 20평, 50평, 작은 땅들이. 이렇게 여기 아주 다 나오진 못했습니다. 이게 자그만치 16만 7000평방미터인데. 이게 공교롭게 산림조합장에 취임한 이후에 매입을 하셨더라고요. 물론 후보님 소유말고 또 더 많은 가족들의 임야, 산이 전부 있더라고요.

대법원은 위 두 발언(①·②)에 ‘허위사실’이 섞여 있다고 인정했다. 김민영 후보의 토지 중 약 4만평방미터만 직접 산 것이고, 나머지는 어머니에게 증여받은 것이기 때문이다.

이학수 후보: 아 이 양반이 참 국가정원을 만들어야 되겠다고 그렇게 강조를 하시고, 구절초축제 위원장을 하시면서 이렇게 ③부를 축적하기 위해서 아니면 어디에 목적을 가지고 이렇게 땅을 샀고 시장에 출마를 하게 됐는지 의심이 되더라고요?

김민영 후보: 거기에 대해서 제가 답변 좀 드리겠습니다.

이학수 후보: 아니 제가 그런 생각이 들었다는 것이지 질문을 하는 것은 아닙니다.

김민영 후보: 아니 그 부분은 보안림에 있기 때문에요. 나무 이외에 아무 용도로도 쓸 수 없습니다. 그런 걸로 인신공격하지 마세요.

이학수 후보: 인신공격이 아니고 이렇다는 걸 말씀드리는 거예요.

김민영 후보: 조금이라도 그게, 예를 들어서 부동산을 가지고 어떤 다른 목적이 있었다면 모르지만은

이학수 후보: 아니 그런데 거기에

김민영 후보: 보안림이기 때문에 그런 용도 자체가 없습니다.

이학수 후보: 아니 거기에 ④모모건설에서 도로가 다 나기로 했다고까지 말이 나오기 때문에

김민영 후보: 어디가 도로가 나요. 산 중턱에 있는 산들인데

대법원은 마지막에 언급한 소문(④)도 ‘허위사실’로 인정했다.

하지만 ‘전체적인’ 발언의 의미를 항소심 재판부와 다르게 해석했다.

항소심 재판부 해석: 김민영 후보가 개발 정보를 이용해 투기 목적으로 구절초테마공원 인근 토지를 매수했다.

대법원 해석: 현재 구절초테마공원 인근에 대규모 토지를 보유한 김민영 후보가 사익 추구를 목적으로 국가정원 승격 공약을 내세우는 것으로 의심된다.

이학수 후보 발언을 대법원처럼 해석하면, 이학수 후보는 의견을 표명한 것이 된다. 국가정원 공약을 내세우는 김민영 후보가 사익을 추구하려는 건지 아닌지는 사람마다 생각이 다를 수 있기 때문이다. 결국 이학수 후보는 김민영 후보의 공약이나 시장직 수행에 비판적인 의견을 낸 것이고, 이에 일부 허위사실이 포함됐다고 해서 처벌할 수는 없다는 결론으로 이어졌다.

낙선 목적 허위사실 공표

이학수 시장 사례처럼 극적이지는 않지만, 박홍률 전 목포시장도 ‘무죄’를 선고받았다.

(시장 본인은 무죄선고를 받았지만, 별도 사건에서 배우자가 공직선거법 위반으로 징역형 집행유예가 확정되면서 지난해 3월 당선무효가 됐다.)

박홍률 전 시장은 상대 후보를 낙선시키기 위해 허위사실을 공표한 혐의를 받았다.

2022년 5월 25일, 목포시장 후보자 토론회.

김종식 후보: 최근까지만 하더라도 민주당 옷을 입고 열심히 운동을 하셨습니다. 그런데 얼마 전에 어떤 사유로 인해서 다시 옷을 갈아입으셨는데. 이렇게 당을 자꾸 옮겨다니는 걸 우리는 ‘철새 정치인’이라고 합니다. 어떻게 생각하십니까?

박홍률 후보: 이번에는 당을 내가 옮긴 것이 아니고 (…)

(중략, 사회자 진행)

박홍률 후보: 저는 ‘철새 정치인’이 아닙니다. 이번에는 민주당이 저를 제명했습니다. 실체도 없는 사건으로 해서 바로 비대위가 잘랐습니다. 다시 말해서, 제가 얘기하겠습니다. 여기 공중파입니다. OOO 사무총장, 같은 동문이시죠? 그리고 OOO 국회의원께서 같이 OOO 비대위원장 만나 가지고 박홍률이 제명하자고 얘기가, 대화가 됐다는 의혹이 저한테 고위 당직자를 통해서 들려왔습니다. 해명할 수 있습니다.

이어 박홍률 후보는 “저는 당을 민주 진영에서만 오고 갔습니다. 내가 국민의힘을 갔다든가, 정견이 다른, 한나라당을 갔으면 철새 정치인이라고 하죠”, “이걸 철새 정치인이라고 공격하는 것은 번지수를 잘못 잡았습니다. 한나라당 갔다오신 분 어디 계신지 찾아보십시오” 라고도 말했다.

법원은 문제가 된 발언(밑줄)을 의견 표명으로 판단했다. ‘사실’을 드러낸 내용이 일부 섞여 있을지라도, 전체적으로 ‘의견’이기 때문에 처벌할 수 없다고 결론내렸다.

검찰은 박홍률 전 시장이 “‘김종식 후보와 OOO 사무총장이 제명에 부당하게 관여했다’는 사실을 말한 것”이라고 주장했지만, 법원은 받아들이지 않았다. 앞뒤 맥락을 보면 “부당하게 제명됐기 때문에 이해관계에 따라 당적을 바꾼 철새 정치인이 아니다”라는 게 발언의 주된 취지라는 것이다. 제명이 정당한지 아닌지, 철새 정치인인지 아닌지는 주관적인 내용이기 때문에 ‘의견’으로 판단했다.

(표) 낙선 목적 허위사실 공표 혐의를 받은 당선자들

‘유죄’ 피고인의 말과 글은 모두 ‘허위사실을 공표한 것’으로 인정됐다. 공표 내용 원문은 기사 하단(클릭)에서 볼 수 있다.

낙선 목적 허위사실 공표는 당선 목적보다 형량이 높다. 일단 유죄면 ‘벌금 100만 원’ 이상이 불가피하다. 코트워치 조사 결과, 항소심 재판부가 선고유예를 선고한 강정호 강원도의원을 제외한 ‘유죄’ 피고인은 모두 직을 잃었다. 선고유예 사례에 관해서는 이후 기사에서 다시 다룬다.

김진옥 전주시의원 발언은 ‘사실을 드러낸 것’으로는 인정됐다. 그러나 일부 내용은 허위보다 진실에 가깝다는 이유, 일부 내용은 허위지만, 허위임을 인식하지 못했을 것으로 보인다는 이유로 무죄를 선고받았다.

당선 목적 허위사실 공표

마지막으로, 선거에서 당선되기 위해 본인의 행위에 대한 허위사실을 공표한 혐의로 재판에 넘겨진 당선자를 살펴보자.

정헌율 익산시장과 송재호 전 국회의원은 각각 2022년 지방선거와 2020년 국회의원선거를 앞두고 열린 토론회에서의 발언에 ‘무죄’를 선고받았다.

정헌율 시장 답변은 익산시 민간공원 특례사업 협약서 규정에 대해, 송재호 전 의원 답변은 국가균형발전위원회 위원장으로 받은 자문료에 대해 틀린 사실이 일부 섞여 있었지만, 법원은 이들 발언의 전체적인 취지는 ‘허위사실 공표’가 아니라고 판단했다.

“초과이익을 환수하는 규정이 없다는 점에서 일부 부정확한 측면이 있으나, 이 사건 토론회의 주제나 맥락과 관련 없이 일방적으로 허위의 사실을 드러내어 알리려는 의도에서 적극적으로 반대사실을 공표한 것이라고 볼 수 없다.”

(전주지방법원 군산지원 2023. 2. 14. 선고 2022고합126 판결)

“질문이나 비판에 답변하면서 그 취지를 강조하기 위해 한 것으로 보이고, 이와 달리 토론의 주제나 맥락을 일탈하여 자신이 국가균형발전위원회 위원장으로 재직하면서 아무런 금전적 대가를 받지 않고 일하였음을 일방적으로 드러내려는 의도에서 한 것으로 보이지 않는다.”

(제주지방법원 2021. 5. 12. 선고 2020고합191 판결)

(표) 당선 목적 허위사실 공표 혐의를 받은 당선자들

‘유죄’ 피고인의 말과 글은 모두 ‘허위사실을 공표한 것’으로 인정됐다. 공표 내용 원문은 기사 하단(클릭)에서 볼 수 있다.

법원은 정책·공약 발표 기자회견에서 정동영 국회의원이 기자와 주고받은 문답을 볼 때, 답변 내용을 여러 의미로 해석할 수 있고, 정동영 의원이 허위임을 인식하지 못했을 것으로 보아 무죄를 선고했다. 박형준 부산시장에 대해서는 박형준 시장이 문제가 된 국정원 보고서 작성과 보고에 관여했다는 점이 충분히 입증되지 않아, 발언을 허위사실로 볼 수 없다고 판단했다.

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정헌율 시장과 송재호 전 의원에 대한 판결은 ‘토론회’ 법리를 적용한다.

대법원이 2020년 당시 이재명 경기도지사 사건²을 ‘무죄 취지’로 파기환송하며 선언한 법리다.

“‘공표’란 사전적 의미대로 ‘여러 사람에게 널리 드러내어 알림’ 즉 ‘공개발표’를 뜻한다. 그러므로 후보자 등이 후보자 토론회에 참여하여 질문·답변을 하거나 주장·반론을 하는 것은, 그것이 토론회의 주제나 맥락과 관련 없이 일방적으로 허위의 사실을 드러내어 알리려는 의도에서 적극적으로 허위사실을 표명한 것이라는 등의 특별한 사정이 없는 한 허위사실공표죄로 처벌할 수 없다고 보아야 한다.”

(대법원 2020. 7. 16. 선고 2019도13328 전원합의체 판결)

당시 대법원 다수의견은 ‘공표’의 의미를 좁게 해석했다. 토론회에서의 공방은 ‘특별한 사정이 없는 한’ 공표가 아니라고 봤다. 반대의견은 “‘공표’의 사전적 의미는 ‘여러 사람에게 널리 드러내어 알리는 것’이고 (…) 적극적·일방적으로 허위사실을 표명할 것을 요구하지 않음이 명백하다”며 반박했다.

대법원 다수의견은 왜 사전적 의미보다 더 엄격하게 ‘공표’의 의미를 제한했을까.

전문가들은 근본적 원인으로 ‘당선무효’ 조항을 지목했다. 2020년 당시 이재명 경기도지사는 항소심에서 ‘벌금 300만 원’을 선고받은 상태였다.

“그러나 가장 중요하고도 본질적인 이유는, 허위사실공표죄가 유죄로 판단되어 100만 원 이상의 벌금형을 선고하는 경우 공직선거법 제264조에 의해 당선무효가 됨으로써 선거결과가 번복되기 때문이라고 추측된다. (…) 통상적인 형사재판과 구별되는 그러한 이례적인 법적 효과가 역으로 선거범죄의 구성요건 해석에도 영향을 미치고 있다는 것이 필자의 생각이다.”³

“허위사실공표죄가 가지고 있는 몇 가지 문제점 때문에 도지사 당선자인 피고인에 대한 당선무효형의 확정에 부담을 느껴 ‘허위사실의 공표’라는 개념을 지나치게 축소해석하는 무리한 법리를 전개하였다고 생각된다. (…) 후보자 토론회의 핵심적인 기능을 간과하고, ‘공표’ 개념의 문언적 의미를 지나치게 축소 해석하였으며, 일반인 유권자들의 후보자 토론회를 통한 후보자 적격 판단 기준을 모호하게 만들었다는 점이다.”⁴

이재명 경기도지사에 대한 2020년 파기환송 판결은 당시 여러 논쟁을 촉발했다. 하지만 결국 대법원이 허위사실 공표죄와 관련해 정치적 표현의 자유를 최대한 보장하려는 방향성을 보여준, 하나의 이정표로 남았다.⁵ 이번 기사에서 살펴본 무죄 판결 또한 그 연장선에 있다.

(표) 낙선 목적 허위사실 공표 혐의를 받은 당선자들

(표) 당선 목적 허위사실 공표 혐의를 받은 당선자들

(2026 선거범죄 리포트 시리즈는 ‘KINN 탐사보도 기획안 공모전’ 선정작으로, 뉴스타파함께재단 지원을 받아 제작했습니다.)

취재:
김주형 기자 jhy@c-watch.org
최윤정 기자 yoon@c-watch.org

카피 에디팅: 조연우

1. 윤석열은 2022년 대선을 앞두고 ①윤우진 전 서울 용산세무서장에게 변호사를 소개한 사실이 없다, ②건진법사를 소개받아 만난 사실이 없다는 허위사실을 공표한 혐의를 받는다. ↩︎
2. 2018년 당선된 이재명 경기도지사는 공직선거법 위반(허위사실 공표) 혐의로 재판에 넘겨졌다. 항소심 재판부는 후보자 토론회에서의 발언(‘친형 강제입원’ 관련 답변)을 유죄로 인정해 ‘벌금 300만 원’을 선고했고, 대법원은 ‘무죄 취지’로 사건을 파기환송했다. ↩︎
3. 김선화, 「민주주의 원리의 관점에서 본 공직선거법상 허위사실공표죄와 당선무효조항 – 대법원 2020. 7. 16. 선고 2019도13328 전원합의체 판결 -」, 『저스티스』 제183호, 2021 ↩︎
4. 이문한, 「공직선거법상 허위사실공표죄와 정치적 표현의 자유 – 대법원 2020. 7. 16. 선고 2019도13328 전원합의체 판결을 중심으로 -」, 『형사법의 신동향』 제68호, 2020 ↩︎
5. “대상 판결은 대법원이 명시적으로 정치적 표현의 자유가 선거의 공정을 통해 달성하기 위한 목적이자 우위에 있는 가치라는 점을 선언하였다는 점에서 의미가 있다”, 김선화, 같은 논문 ↩︎